영국의 정치제도와 정치과정

유럽정치연구회 편 『유럽정치』(백산서당, 2004)의 「영국의 정치제도와 정치과정」(강원택) 요약함.
추후 프랑스, 독일, 스웨덴, 이탈리아 요약예정.

1. 헌법체계

영국의 헌법체계는 불문법이다. 불문법은 법률체계가 기록된 문서로 보유되지 않았다는 것이다.

(1) 의회가 제정한 법률

영국은 내각제라서 의회에서 다수의석을 차지한 정당이 정부를 장악한다. 입법권과 행정권은 융합되어 있다. 그런데 영국 의회에는 사법권도 부여되어 있다. 최종적인 사법심판의 권한은 상원에 주어진다. 영국 의회가 법률안을 제정하면 법안의 효력을 막을 수 있는 길은 의회의 또 다른 결의를 통해 가능하다.

영국 의회는 입법, 사법, 행정의 권한을 모두 가지며 정치기관 중 최고의 권한을 가진다. 이를 의회주권의 원칙이라 한다.

(2) 보통법

보통법은 판례법을 말한다. 시민의 자유권이나 공공기관을 황동과 관련된 사안에는 판례가 결정적인 영향을 준다.

(3) 국왕의 대권

전쟁선포나 조약 체결, 군대명령권과 같은 중요사안은 국왕의 명령을 따른다. 의회 해산이나 각료 임명, 작위수여도 국왕의 권한이다. 실제로는 수상과 내각이 결정하지만 국왕의 이름의 선포된다.

(4) 관습

영국에는 법적 규정은 없지만 내각과 왕실의 활동과 관련하여 관습이 중요한 역할을 한다. 예를 들어 하원에서 불신임안이 통과되면 내각이 사임해야 한다는 규정은 없지만 관습적으로 지켜오고 있다.

(5) 권위 있는 저작

유명학자들이 쓴 권위 있는 저작도 법률 해석에 중대한 영향을 미친다.

(6) 유럽연합의 조약과 법률

유럽연합이 인준한 각종 조약과 법률은 회원국의 국내법에 우선한다. 따라서 의회주권론이 침해받게 되었다.

영국이 불문법을 가진 원인은 정치변화가 혁명과 같은 급격한 형태로 일어난 것이 아니라 점진적으로 발전했기 때문이다.

여러 가지 법률적 원천이 있다고 해도 가장 중요한 권위는 의회가 제정한 법률이 가진다.

2. 왕실

영국은 입헌군주제의 정체를 가진다. 영국 국왕의 권한 시민혁명(1642-52) 이후 제한을 받았다. 제임스 2세가 국왕의 권한을 강화하려하자 의회는 국왕을 축출하고(1688년 명예혁명) 국왕의 권한을 제한하고 의회가 실질적으로 정부를 책임지는 내용의 권리장전을 제정했다.

 국왕은 국가의 원수이며 국가통합과 권위의 상징이다. 형식적으로는 통치의 주체는 의회가 아닌 국왕이며 국왕이 의회를 통해 통치한다. 내각은 실질적으로는 의회에 책임을 지지만 공식적으론 국왕에 책임을 진다.

영국에서 왕실은 국민적 합의에 기초해있다. 영국에서 입헌군주제에 대한 지지는 높다.

3. 의회

영국 의회는 11세기에 시작되었지만 실질적인 권한은 명예혁명 이후 왕권이 약화되면서 주어졌다. 의회 주권의 원칙으로 영국에서 의회는 중대한 헌정기구이다. 상원과 하원이 있지만 상원은 선거에 의해 구성되지 않는다.

1)하원

하원의원은 1인 선거구에서 단순다수제 방식으로 선출된다.

의회에서 토론은 매우 중요하다. 토론은 정부의 정책을 밝히고 야당에서는 비판하는 기회이다.

의회법에 따라 하원의원의 임기는 5년이다. 야당의 불신임안이 통과되면 의회가 해산되고 총선거를 실시할 수 있다.

양원제이지만 상하원은 동등한 권한을 가지지 않고 하원이 큰 권한을 갖는다. 국민의 재정부담과 관련한 논의는 하원에서만 결정된다. 하원은 상원에서 통과시킨 수정안을 과반수의 찬성으로 번복시킬 수 있다. 대부분의 법안은 정부제출 법안이지만 의원도 입법안을 제출할 수 있다. 정부의 지원이 없는 한 의원의 입법안은 가결되기 어렵다.

하원의장은 하원의원 가운데 선출되는데 정파적으로 공정한 입장을 취해야 한다.

2)상원

상원은 국민에 의해 선출되지 않고 수상의 조언에 따라 국왕에 의해 임명되거나 세습된다.

상원에서 법안을 발의할 수 있지만 주로 하원에서 발의된 법안을 검토하고 수정한다. 하지만 세금이나 재정에 관한 권한과 공공법률안에 대한 거부권은 1911년 의회법에서 박탈되었다. 다만 금전과 관련되지 않은 법안의 통과를 지연시킬 수 있다.

4. 내각

명예혁명 이후 의회는 왕권을 대신해 행정부를 장악했다.

내각을 이끄는 수상은 관례에 따라 반드시 하원의원이어야 한다. 그 권한은 막강하다. 공직의 임명을 국왕에게 천거하고 의회를 해산하거나 작위를 부여하는 권한도 가지고 있다.

영국은 입법, 행정, 사법권마저 가지는 의회주권의 원칙을 유지해서 수상의 국정운영은 거의 제한을 받지 않는다. 소속정당 내 반발만 없다면 수상은 수적 우위로 강력한 지도력을 행사할 수 있다.

내각은 법안을 제안하고 행정을 관장하는 역할을 한다. 내각의 관료는 하원의원이 대다수이지만 상원의원도 포함된다.

야당은 집권당의 내각에 대항해 그림자내각을 구성한다. 그림자내각의 각료는 정부의 정책을 비판하고 대안을 제시한다. 그림자내각의 제안은 입법화될 가능성은 없지만 언론의 주목을 받는다.

영국정치에는 내각의 집단책임의 원칙이 있다. 내각 내 의견차가 있다하더라도 결정이 나면 내각 구성원 모두가 동의한 것으로 간주한다.

5. 정당

1) 보수당

보수당은 로버트 필이 당수가 된 것을 계기로 형성되었고 토리당 시절 토지에 기반한 젠트리와 귀족계층을 대변했다. 부유한 상공업자들이 1832년 대개혁법에 따라 선거권을 획득하면서 전통적인 지배층과 상공업자 간의 상이한 이해관계로 당내 위기가 조성되었다. 로버트 필은 이러한 갈등을 해소하고 새로운 정치층을 포섭했다. 필은 개혁과 변화를 점진적으로 추구해야 한다는 보수적인 이념을 신조로 삼았다.

1846년 곡물법은 보수당을 분열시켰다. 필은 이 법안을 철폐시켰고 자유무역을 주장하던 이들은 휘그당으로 옮겨갔다. 따라서 보수당은 젠트리들을 중심으로 한 정당으로 남았다.

디즈데일리 시기에 보수당은 다시한번 정치적으로 부흥하는데 단지 부유층만 대변하지 않고 가난한 이들도 대변하는 포괄정당화 현상이 벌어졌다. 당시 자유당이 분열되면서 1865년부터 17년 동안 압도적인 다수 의석을 누렸다. 그리고 상공업자가 보수당으로 다시 회귀하면서 토지소유층과 상공업자를 모두 대변하는 정당이 되었다.

보수당의 이러한 특성은 지속적으로 이어졌고 노동당 정부에 의해 추진된 복지국가 정책도 맥밀란 정부가 무리 없이 수용했다. 대처가 수상이 된 이후에는 신자유주의적 정책을 강력하게 추진했다.

보수당은 79년부터 장기집권하면서 영국 사회를 신자유주의적으로 변모시켰다. 97년 선거에서는 블레어의 노동당에 참패에 야당으로 전락했다.

2)노동당

노동당의 출현은 노동자들에 대한 선거권의 확대와 연관이 있다. 노동자들의 지지를 이끌어내기 위해 자유당이 추진한 ‘Lib-Lab’ 방식에 반대해 노동계급의 독자적인 정당 결성의 움직임이 하디에 의해 형성됬다. 하디는 노동조합전국회의에서 노동계급의 독자적인 정당 창설의 필요성을 역설했고 1900년에는 독립노동당(1893년 결성)과 페이비언 소사이어티, 7개 노조가 참여해서 현 노동당의 전신인 노동자대표위원회가 결성되었다. (1906년 노동당으로 개명)

노동당은 1906년 선거에서 자유당과 연합하여 29명의 의원을 당선시켰다. 1916년 자유당의 분열과 1918년 선거권의 추가확대에 힘입어 램지 맥도날드가 이끄는 최초의 노동당 정부가 출범했다. 과반수 의석을 확보하여 단독정부를 구성한 것은 1945년 애틀리 정부 시기였다.

노동당은 1979년 비현실적인 공약을 내걸면서 유권자들의 외면을 받았다. 노동당이 지속적으로 패배하는 상황에서 토니 블레어는 중도노선을 표방하며 97년 선거에서 18년만에 승리했고 2001년에는 압도적으로 재집권에 성공했다.

3)자유민주당

자유민주당은 88년 자유당과 사민당이 합당에 생겨난 정당이지만 오랜 역사를 가지고 있다. 사민당은 1981년 노동당의 좌경화에 불만을 품은 인사들이 만들었지만 자유당의 기원은 1859년 휘그당이었다.

휘그당은 상공업자들의 이익을 주로 대변했고 1860년부터 1914년까지 보수당에 맞서는 주요 정치세력이었다.

1906년, 1910년에 제1당의 자리를 유지했지만 선거권의 확대로 인해 노동당의 등장으로 쇠퇴했다. 또한 자유당의 쇠퇴에는 당내의 로이드 조지와 허브트 간의 갈등도 중대한 영향을 미쳤다.

자유당의 집권 가능성은 거의 없지만 지방정치에서는 보수당, 노동당과 함께 3당 구도를 형성하고 있다.

6. 선거제도

영국의 선거제도는 단순다수제 방식이다. 단순다수제 선거방식은 득표율과 의석률 간의 차이를 크게 만드는 경향이 있다. 대규모 정당은 많은 의석 수를 차지하며 소정당이나 신생정당의 진입은 어렵다. 영국은 이러한 불비례성으로 인한 정치적 결과를 선호하고 있다.

따라서 영국에서는 연립정부가 아닌 단일정당정부가 나타난다. 단일정당정부는 정치적 안정성이나 정부의 지속성이 높고 책임정부 모델을 가능하게 한다.

1999년 유럽의회 선거부터 정당명부식 비례대표제 방식이 도입되었다. 단순다수제가 사표를 많이 발생시키고 소규모 정당을 불리하게 하는 등 비례성에 대한 문제가 제기되었기 때문이다.

지방선거 방식은 지역마다 차이를 보이는데 북아일랜드는 모두 단기이양식 비례대표제로 스코틀랜드와 웨일즈는 단순다수제와 비례대표제를 혼합했으며, 잉글랜드는 단순다수제 방식을 고수한다.

18세 이상이면 선거권이 부여된다. 상원의원은 투표할 권한이 없으며 불법 선거행위나 부패로 유죄판결을 받으면 5년 동안 투표권이 제한된다.

21세 이상이면 영국 국민 외에도 영연방국가, 아일랜드 시민권자면 후보가 될 수 있다. 10명의 추천을 받아야하고 500파운드의 기탁금을 내지만 5%이상 득표를 하면 기탁금을 반환받는다.

7. 지역 및 지방정치

나중에 요약.

출처:http://robertdahl.egloos.com/m/4801009